Aile Hekimliği İhtar Puanı Cezası ve Yönetmelik İptali Davalarında Anayasa Mahkemesi İptal Kararlarının Etkisi

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2024/2828
Karar No : 2025/414

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

DİĞER DAVALI: ...
VEKİLİ : Huk. ve Mev. Gen. Müd. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ: Av. ...

İSTEMİN KONUSU: Danıştay İkinci Dairesinin 30/05/2024 tarih ve E:2018/4027, K:2024/3317 sayılı kararının, iptale ilişkin kısmının davalı idarelerden Sağlık Bakanlığı tarafından temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: ... ili, ... Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından; gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemek fiilini işlediğinden bahisle elli (50) ihtar puanı ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlemin, bu işleme yapılan itirazın reddine dair ... tarihli işlemin ve bu işlemlerin dayanağı olan 30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren (Mülga) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 13 ve 14. maddeleri ile Yönetmelik'e Ek "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin iptali ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "ve denetime" ibaresinin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.

Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 30/05/2024 tarih ve E:2018/4027, K:2024/3317 sayılı kararıyla;
Anayasaya aykırılık iddiasının ciddi görülmediği,
30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 13 ve 14. maddeleri ile Yönetmelik'in ekinde yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin iptali istemi yönünden;
Kararda belirtildiği üzere, Yönetmelik'in dayanağı 5258 sayılı Kanun'un 8/2. maddesi Anayasa Mahkemesince hukuka aykırı bulunarak iptal edilmiş ise de; 30/06/2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 28. maddesi ile 30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin yürürlükten kaldırıldığı, anılan Yönetmelik'te yer alan düzenlemelerin iptali istemine yönelik olarak davanın konusuz kaldığı,
Bu itibarla, davacının iptalini talep ettiği düzenlemeler yürürlükte olmadığından, anılan düzenlemelerin iptaline ilişkin istem hakkında karar verilmesine yer bulunmadığı,
Aile hekimi olarak görev yapan davacının "Gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemek" fiilini işlediğinden bahisle elli (50) ihtar puanı ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlem ile bu işleme yapılan itirazın reddine dair ... tarihli işlemin iptali istemi yönünden;
Anayasa Mahkemesince, kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin tümünün ya da bunların belirli hükümlerinin Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş olduğu bilindiği hâlde, davaların, Anayasa'ya aykırılığı saptanmış olan kurallara göre görüşülüp çözümlenmesinin, Anayasa'nın üstünlüğü prensibine ve hukuk devleti ilkesine uygun görülemeyeceğinden, Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edilen kanun hükmünün, yargı yerlerince uygulanamayacağı,
Anayasa'nın 153. maddesinde yer alan ve iptal kararlarının geriye yürümezliğine ilişkin bulunan kuralın ise iptal edilen hükümlere göre kazanılmış olan hakların ortadan kaldırılmasını veya toplum huzurunun bozulmasına yol açacak sonuçları önlemek amacıyla kabul edilmiş olduğu, bu kuralın mutlak anlamda uygulanmasının, Anayasa'nın 152. maddesinde düzenlenmiş olan ''Anayasa'ya aykırılığın diğer mahkemelerde ileri sürülmesi (itiraz)'' yolunu hukuk ve uygulama yönünden sonuçsuz bırakacağı,
30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren (Mülga) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin yasal dayanağı hukuka aykırı bulunarak iptal edildiğinden, bu Yönetmelik hükümleri uyarınca tesis edilen ihtar puanı cezası ile bu işleme yapılan itirazın reddine ilişkin işlemde de hukuka uyarlık bulunmadığı,
Nitekim; 30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'in dava konusu 14. maddesi uyarınca verilen ihtar puanı nedeniyle yapılan başvurular üzerine Anayasa Mahkemesince 22/11/2022 tarih ve 2017/16800 başvuru numaralı; 01/03/2023 tarih ve 2017/14821 başvuru numaralı kararlarda, '' ... yasal düzeyde belirlemeyen ve bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını yeterli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkan tanımayan Yönetmelik'te yer alan düzenlemeye dayanan müdahalelerin kanuni dayanağının bulunduğundan söz edilmesi mümkün değildir ... '' gerekçesiyle ihlal kararlarının verildiğinin görüldüğü,
gerekçeleriyle,
30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 13 ve 14. maddeleri ile Yönetmelik'in ekinde yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına, davacının elli (50) ihtar puanı ile cezalandırılmasına ilişkin ... tarih ve ... sayılı işlem ile bu işleme karşı yapılan itirazın reddine dair ... tarihli işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idarelerden Sağlık Bakanlığı tarafından, idari işlemlerin, yargı kararı ile aksi belirlenene kadar hukuka uygun kabul edilmesinin, hukuka uygunluk karinesi olarak ifade edildiği, 5258 sayılı Kanun'un bazı maddeleri ile birlikte 8/2 maddesinde yer alan “...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…” ibaresinin de Anayasa'ya aykırılığı iddiasıyla açılan davada, Anayasa Mahkemesince 21/02/2008 tarih ve E:2005/10, K:2008/63 sayılı kararla bu düzenlemeye ilişkin davanın reddedilmesi karşısında, 30/06/2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği yürürlüğe girmeden önce yürürlükte olan (Mülga) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği hükümleri hukuka uygun kabul edilerek, bu hükümlere göre tesis edilen bireysel işlemlerin hukuka uygunluk denetimlerinin anılan Yönetmelik hükümlerine göre yapılması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ...'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının, temyize konu iptale ilişkin kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
... ili, ... Aile Sağlığı Merkezinde aile hekimi olarak görev yapan davacı ... tarih ve ... sayılı işlem ile gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemek fiilini işlediğinden bahisle elli (50) ihtar puanı ile cezalandırılmış, bu işleme yapılan itirazı ... tarihli işlem ile reddedilmiştir.
Bunun üzerine temyizen bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasanın 152. maddesinin birinci fıkrasında; "Bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakır." hükmüne, üçüncü fıkrasında; "Anayasa Mahkemesi, işin kendisine gelişinden başlamak üzere beş ay içinde kararını verir ve açıklar. Bu süre içinde karar verilmezse mahkeme davayı yürürlükteki kanun hükümlerine göre sonuçlandırır. Ancak, Anayasa Mahkemesinin kararı, esas hakkındaki karar kesinleşinceye kadar gelirse, mahkeme buna uymak zorundadır." kuralına yer verilmiştir.
Anayasa'nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında "Kanun, Kanun Hükmünde Kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar, gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez."; dördüncü fıkrasında "İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukuki boşluğu dolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar."; beşinci fıkrasında ise, "İptal kararları geriye yürümez." kuralı yer almaktadır.
09/12/2004 tarihinde Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun yayımlandığı tarihteki haline göre 8. maddesinde, "Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Maliye bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiştir.
TBMM üyeleri tarafından, Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2 maddesinin ''...ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,...'' düzenlemesinin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılmış; Mahkemenin 21/02/2008 tarih ve E:2005/10, K:2008/63 sayılı kararıyla bu fıkraya ilişkin iptal talebi reddedilmiştir.
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren (Mülga) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin 13. maddesinde sözleşmenin yetkili merci tarafından sona erdirilmesine, 14. maddesinde sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesine ilişkin hususlar düzenlenirken, Yönetmeliğin ekinde de Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveline yer verilmiştir.
Bu Yönetmeliğin yürürlükte olduğu dönemde aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları tarafından sözleşmelerinin feshine ilişkin işlemlerin yahut kendilerine ihtar puanı verilmesine ilişkin işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda kendileri hakkında uygulanan ve disiplin cezası niteliğinde olan işlemlerin yasal dayanağının bulunmadığı, Yönetmeliğin dayanağı olan 5258 sayılı Kanun'un 8/2. maddesinde yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de yukarıda anılan Anayasa Mahkemesi kararı ile 5258 sayılı Kanun'un 8/2 maddesinde yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasının yerinde görülmemesi sebebiyle davalı idarece Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin disipline yönelik hükümlerinin uygulanmasına devam edilmiş, yargı mercilerince de sözleşme feshi ve ihtar puanlarına karşı açılan davalarda anılan Yönetmelik hükümleri doğrultusunda yargı denetimi yapılmıştır.
30/06/2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'yle önceki Yönetmelik yürürlükten kaldırılmış, yeni Yönetmeliğin bazı hükümlerinin iptali istemiyle açılan davalarda, Yönetmeliğin dayanağı olan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2 maddesinde yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresinin Anayasa'ya aykırı olduğunun iddia edilmesi üzerine Danıştay İkinci Dairesinin 2021/17470 sayılı Esasında kayıtlı dava dosyasında 28/12/2021 tarihinde verilen kararla; Anayasa Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmi Gazete'de yayımlanmasından sonra on yılı aşkın süre geçmesi nedeniyle önceki ve sonraki olmak üzere her iki Yönetmeliğin de dayanağını oluşturan 5258 sayılı Kanun'un 8/2 maddesinde yer alan anılan düzenlemenin, Anayasa'ya aykırı olduğu iddiasıyla yeniden Anayasa Mahkemesine başvurulmuştur.
Anayasa Mahkemesince verilen 21/06/2022 tarih ve E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararla; 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 8/2 maddesinde yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline, iptal hükmünün Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aile hekimi olarak görev yapan davacı tarafından, gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlemek fiilini işlediğinden bahisle elli (50) ihtar puanı ile cezalandırılması üzerine temyizen bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Davacı hakkında tesis edilen ihtar puanı cezasının düzenlendiği 30/12/2010 tarih ve 27801 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğere giren (Mülga) Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği'nin dayanağı olan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresinin, Anayasa Mahkemesinin yukarıda özetine yer verilen kararıyla; kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturduğu gerekçesiyle iptal edilmiştir.
Diğer taraftan, anılan iptal kararı uyarınca, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresi, anılan maddeden çıkarılmış ve 15/07/2023 tarih ve 32249 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6/2/2023 Tarihinde Meydana Gelen Depremlerin Yol Açtığı Ekonomik Kayıpların Telafisi İçin Ek Motorlu Taşıtlar Vergisi İhdası İle Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 13. maddesi ile 5258 sayılı Kanun'un 3.maddesine, "Sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak disiplin cezalarında bu Kanun ile ilgili düzenlemeler dışında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilgili maddelerine göre işlem yapılır. Aylıktan kesme cezası, kişinin brüt ücretinin 1/30-1/8 arasında kesinti yapılması şeklinde, bu Kanunun 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi kapsamında çalışanlar için kademe ilerlemesinin durdurulması cezası brüt ücretinin 1/6-1/4 arasında kesinti yapılması şeklinde uygulanır. Devlet memurluğundan çıkarma cezası sözleşmenin feshini gerektirir.
Sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolü ile koruyucu sağlık hizmetlerinin standartlara uygun olarak yerine getirilmemesi gibi Bakanlıkça belirlenen performans hedeflerine ulaşılamaması halinde sözleşmenin Bakanlıkça yenilenmemesine karar verilebilir.
Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi, aile diş hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının eski kadro veya pozisyonlarına atanabilmeleri için sözleşmelerinin Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiilleri nedeniyle sona ermemiş olması gerekir.
Disiplin kurullarının teşkili, disiplin amirlerinin tayin ve tespiti ile disiplin hükümlerinin uygulanmasına ilişkin diğer esaslar yönetmelikte düzenlenir.” kurallarını içeren fıkralar eklenmiştir.
Ayrıca, 29/07/2023 tarih ve 32263 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile Yönetmeliğin 10. maddesi başlığı ile birlikte değiştirilerek, 5258 sayılı Kanun'un 3. maddesi doğrultusunda düzenleme yapılmış, anılan Yönetmeliğin 11. maddesi ile Aile Hekimliği Uygulamasında İhtar Puanı Cetveli yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu çerçevede uyuşmazlık konusu değerlendirildiğinde, Anayasa Mahkemesi bir kanun hükmünü iptal ettikten sonra, Anayasa Mahkemesince iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarih ertelenmiş ise, iptal hükmünün yürürlüğünün ertelendiği süre içinde veya daha sonraki bir tarihte yasama organınca yeni bir yasal düzenleme yapılırsa, uyuşmazlığın Anayasa Mahkemesinin iptal kararı ile oluşan yeni hukuki durum da dikkate alınarak çözümlenmesi gerekmektedir. Aksi yaklaşımın, toplumun belli bir dönem kuralsız kalmasına ve bu dönemde işlenen fiillerin cezasız kalması neticesini doğurmasına neden olacağı açıktır.
Nitekim, bakılan uyuşmazlık özelinde de, Anayasa Mahkemesinin yukarıda anılan iptal kararından sonra 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 8/2. maddesinde yer alan ''...sözleşmenin feshini gerektiren nedenler,…'' ibaresine, Kanun metninde yer verilmeyip, anılan Kanun'a disiplinle ilgili hükümler getirildiğinden; ayrıca, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde de disiplinle ilgili hükümler ihdas edildiğinden uyuşmazlığın yeni hukuki durum da dikkate alınarak çözümlenmesi gerekmektedir.
Bu durumda, Dairece, davacı tarafından işlendiği iddia edilen fiillerin sübut bulup bulmadığı, disiplin cezasını gerektirip gerektirmediği ve lehe bir hüküm bulunup bulunmadığı yönlerinden işin esasına girilerek bir değerlendirme yapıldıktan sonra varılacak sonuca göre yeniden bir karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Davalı idarelerden Sağlık Bakanlığının temyiz isteminin kabulüne;
2.Yukarıda özetlenen gerekçeyle, dava konusu düzenleyici işlemler hakkında karar verilmesine yer olmadığına, bireysel işlemin iptaline ilişkin Danıştay İkinci Dairesinin 30/05/2024 tarih ve E:2018/4027, K:2024/3317 sayılı kararının, temyize konu iptale ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 26/02/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçelerde ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.